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  高培勇:明年营业税全部废止  

71日,国家税务总局税收科学研究所邀请中国社会科学院学部委员、财经战略研究院院长高培勇,作了题为《中国税制改革的新阶段》的报告。会后,高培勇结合报告会内容,就如何理解近日中共中央政治局审议通过的深化财税体制改革总体方案回答了记者的提问。 

中共中央政治局会议指出—— 财政是国家治理的基础和重要支柱,财税体制在治国安邦中始终发挥着基础性、制度性、保障性作用。新一轮财税体制改革是一场关系国家治理体系和治理能力现代化的深刻变革,是立足全局、着眼长远的制度创新。

深化财税体制改革的目标是建立统一完整、法治规范、公开透明、运行高效,有利于优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的可持续的现代财政制度。   
记者:对财税的定位目前人们的理解尚不尽相同,坊间甚至有“拔高了”的看法。对此,您怎么看?   
高培勇:什么是财政?过去一般说,财政是政府的收支或者收支活动。十八届三中全会提出,财政是国家治理的基础和重要支柱。通过比较可以发现,前后最大的变化是平台的转换。过去是在政府收支的平台上、或在经济领域范围之内认知财政。现在则是在国家治理的平台上定位财政。国家治理是涉及范围最广、层次最高的平台,可覆盖所有的制度安排以及政府、企业组织和居民个人等所有的治理主体。   
财税体制的功能是什么?过去一般说是资源配置、调节收入分配和促进经济稳定。十八届三中全会的提法是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安。相比之下,第一个功能,优化资源配置,文字虽是一样的,但平台不一样了。政府收支活动视野的资源配置,所牵动的主要是政府手中的财政收支资源,或至多是经济领域的资源。国家治理视野的资源配置,就不仅仅是财政资源,甚至不仅仅是经济资源。除此之外,诸如文化资源、社会资源等,都在配置范围之内。第二个功能,调节收入分配,现在与它对应的是促进社会公平。显然,两者视野绝不在一个层次上,后者包括的内容更宽广、更深刻。第三个功能,原来所说的促进经济稳定,现在对应的是国家长治久安。虽都涉及稳定,但原来主要是经济生活领域的稳定,现在则包括经济、政治、社会等所有方面的稳定。第四个功能,是比过去多的一个——维护市场统一。这个市场无疑是大市场,不仅指经济领域的市场,而且包括文化领域的市场以及其他方面的市场等。这样比较,最大的体会是,财税体制的功能脱出了传统的政府收支领域,脱出了传统的经济活动领域,范围变得更宽、更大了,变得没有空白之地了。   
怎么认识财税体制改革?以往多把它当做经济体制改革的一个内容。深化财税体制改革总体方案提出,新一轮财税体制改革是一场关系国家治理体系和治理能力现代化的深刻变革。与以往主要聚焦于经济体制改革而定位财税体制改革的思维有所不同,新一轮财税体制改革是将财税体制作为国家治理体系的一个组成部分而布局的,其基本目标与全面深化改革的总目标是一致的、重合的。   

改革的目标何在?1994年的提法是建立与社会主义市场经济体制相适应的税收制度基本框架。《深化财税体制改革总体方案》提出,建立统一完整、法治规范、公开透明、运行高效,有利于优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的可持续的现代财政制度,对现代财税制度作了系统部署。   
可以看到,财政作为国家治理的基础和重要支柱而获得了全新的定位,财税体制的功能和作用在纳入国家治理体系之后获得了极大的提升和拓展,税制改革的着眼点从传统的适应市场经济,转变为匹配国家治理;从建立与社会主义市场经济体制相适应的税收制度基本框架,转变为建立与国家治理体系和治理能力现代化相匹配的现代税收制度。这就从根本上摆正了财政与财税体制的位置,从宏观上理清了财税体制改革与全面深化改革的关系,从总体上勾画了现代税收制度的基本形态。这也是十八届三中全会的三个重要理论贡献。   
必须说明,这绝非是对财政与财税体制定位的人为“拔高”,而是站在国家治理的总体角度的回归本意之举。   
中共中央政治局会议指出——深化税收制度改革,优化税制结构、完善税收功能、稳定宏观税负、推进依法治税,建立有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系,充分发挥税收筹集财政收入、调节分配、促进结构优化的职能作用。   

记者:关于税制改革的部署,人们有“还是老样子”、“看不出所以然”的议论。对此,您怎么看?   
高培勇:表面上说的都是税收的事情,但站在不同的立场上、基于不同的背景条件下,可能看到的东西就不一样了。一些税务机关看税收,可能就是自己工作的全部。国家最高决策层看税收,则是把它当做全部事务的基础和支柱。从这个意义上说,税制改革的重点不是改什么,而是为什么这么改?通过改革要达到什么目的?研究税制改革,不能就税收看税收,要换个立场,换种视角,从新一届党中央领导集体的新的治国理政方略上去仔细地体味。   

十八届三中全会后,财税体制被赋予了新的功能——优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安。应该按照这个功能定位,看税制存在什么问题,税制改革改什么、怎么改。可以从以下3个数字进行分析:   

第一,70%——数据显示,我国税收的70%来自流转税,且融入价格通道。这样的税制结构容易造成税价高度关联。十八届三中全会提出,要让市场在资源配置中起决定作用。市场最重要的是价格,价格信号越逼真越能反映市场供求。应该让价格更多地反映供求,而不是让其同税负水平差异绑在一起,扭曲或干扰价格形成机制。   

第二,90%——我国税收的90%是向企业征收的。税务机关盯税源时,大多是盯企业,税务人员的工作对象大多是企业财务人员、办税人员。这说明我国现实税负的绝大部分落在企业身上,企业税负与宏观税负高度近似。这种格局是需要警惕的,中国经济问题如果出在企业身上,影响将是很大的。   

第三,6%——我国个人所得税收入占税收总额的6%,个人所得税纳税人只有2400万。政府和居民个人之间的对接渠道太狭窄了。这不仅造成现实社会中人们的税收意识淡薄,也造成政府调节收入分配中操作工具的缺失。   

无论从哪个方面说,目前的税收结构都与现代意义上的税收结构不相称,都不能算是现代税制结构。所以,从优化税制结构着眼,把失衡的结构加以矫正,从而变得均衡一些,都是这一轮税制改革的方向所在。具体讲,就是要让流转税税额少一点,让非流转税税额多一点,让企业的税收来源少一点,让自然人的税收来源多一点。   
怎么改?一个既定的前提就是不能因此增加税负。当然,也不可能减少税负。我们知道,财政支出的演变规律就是不断增长,称之为财政支出不断增长的规律。在人类财政发展史上,除了战争和特大自然灾害年份之外,财政支出从来没有削减过的先例。所以,着力点要放在既定税负前提下的税收结构调整上。这个税种多收点,那个税种少收点。实际上,税制改革就是解决税收负担的再分配问题,其中主要是税负分配的标准及其结构问题。   
纵观人类税收制度的发展史,可以观察到的一个基本轨迹,就是从简单原始的直接税到间接税,再到发达的直接税。在其中,人类社会对于税负分配的公平和公正的不懈追求,是支撑这一演变过程的基本因素。将这一基本轨迹和基本因素置于推进国家治理现代化的背景下,并且同现行的中国税制结构相对接,也可以说,我们已经到了追求税负分配公平和公正的时候,到了把税负分配的公平和公正融入税制结构设计棋局中的时候。   

总之,这一轮税制改革与以往历史上的税制改革相比,具有颇多的不同之处。不妨做一简单归结:第一,它是在新的历史起点上布局的税制改革。第二,它是致力于匹配国家治理现代化进程的税制改革。第三,它是立足于发挥国家治理基础性和支撑性作用的税制改革。第四,它是肩负跨越经济、政治、文化、社会和生态文明建设领域的功能与任务的税制改革。第五,它是建立在认知现代税收文明基础上的税制改革。   
这就意味着,中国的税制改革进入了一个新阶段。操用“现代”二字前缀税收制度,从现代文明出发布局税制改革,意味着我们应该换一个角度体味税制改革的总体方案,读出其背后的东西。不能简单地把它理解为税收制度怎么调、管理怎样更有效率,而是要往深层次走,看到它是基于公平和公正立场的调整,立足于现代税收文明认知的调整。应按照历史的发展阶段进行清楚的定位。这样才能既拉车又看路,否则的话,光拉车不看路,可能会局限在微观层面去理解改革,很难取得改革的成功。   

中共中央政治局会议指出—— 新一轮财税体制改革2016年基本完成重点工作和任务,2020年基本建立现代财政制度。   

记者:对于“营改增”,个人所得税、房产税的改革,依然存在不少不同观点。在这种情况下,如何面对深化财税体制改革总体方案提出的时间表?   

高培勇:这次税改的重点,一方面是抓紧推动“营改增”,另一方面是推进个人所得税和房产税改革。这两个方面结合在一起,是一个减间接税、增直接税的过程。根据改革部署,明年营业税将全部废止,这意味着“营改增”的进程要加快,不管金融业、建筑安装业遇到多大困难,也要推进。对于提高直接税比重,包括开征房产税、实行分类与综合相结合的个人所得税,应该认识到,这是一个渐进的过程,不会一蹴而就。正因为如此,在中共十八届三中全会文件中的表述也好,在此次深化财税体制改革总体方案中的说法也罢,所操用的,都是“逐步提高直接税比重”。   

既要积极,又要稳妥,也可以说是新一轮税制改革的基本思维。   

 
 
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